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国内国外政府投资基金绩效评价研究

发布时间:2018-07-19
政府投资基金研究摘要
  
  一、引言
  
  十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 指出要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用”, “必须切实转变政府职能, 深化行政体制改革, 创新行政管理方式”, “改进预算管理制度, 完善税收制度”.为落实十八届三中全会精神, 中共中央政治局于2014年7月审议通过了《深化财税体制改革总体方案》, 开启了新一轮财税体制改革。本次财税体制改革的三大重点是改进预算管理制度、深化税收制度改革、理顺央地财政关系。预算管理制度改革是财税体制改革的首要任务。为落实方案要求, 2014年9月, 国务院发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》, 明确提出要“划清市场与政府的边界”、“加强财政收入管理, 清理规范税收优惠政策”、“优化财政支出结构”.此后, 不少地方政府相继发布了深化省级财税体制改革的实施意见。

政府投资
  
  受益于新一轮财税体制改革, 我国政府投资基金由此开始进入高速发展期, 各类基金如雨后春笋般涌现。从国家层面来看, 2015年1月14日国务院常务会议决定设立400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金, 当年9月1日的国务院常务会议决定设立600亿元的国家中小企业发展基金。从地方层面看, 随着两大国家级引导基金的推出, 中央鼓励政府引导基金的发展态势明确, 各地纷纷设立政府投资基金, 设立主体也由省级单位延伸至市级甚至是区县级, 政府投资基金的数量和规模都呈现爆发式增长。
  
  2015年的《政府投资基金暂行管理办法》要求“各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度”、“政府投资基金应当接受财政、审计部门对基金运行情况的审计、监督”, 这促成了政府投资基金监督及考核机制开始建立。当年, 山东省出台《山东省省级股权投资引导基金绩效评价管理暂行办法》, 这是全国政府投资基金中第一个针对绩效评价出台的地方管理办法。随后, 浙江、河南等省份也纷纷出台了相关的政府投资基金管理办法, 制定了有关基金考核的绩效评价指标体系, 形成了各自基金的绩效评价与考核体系。但是, 目前各地政府投资基金的绩效评价指标并不完全相同, 相似指标的权重也各有高低, 不少基金的绩效指标评价体系中政策性指标的权重占比地位与政府投资基金自身的内涵和属性不符。因此, 如何评价政府投资基金的绩效考评体系, 优化和引导基金运行管理, 成为当前政府投资基金管理的重要内容。有鉴于此, 本文对政府投资基金的绩效评价研究进行综述, 以为后期研究提供相关理论依据。
  
  二、政府投资基金的涵义
  
  政府投资基金最初是以创业投资引导基金的形式出现的。2002年, 为满足初创期科技型企业迫切的资金需求, 解决市场失灵问题, 中关村管委会出资设立了中关村创业投资引导基金, 以跟进投资的方式鼓励创业投资机构投资园区的高新技术企业。这是国内第一只正式的明确带有引导功能的创业投资引导基金。2008年10月, 国务院办公厅印发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》, 指出创业投资引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金, 主要通过扶持创业投资企业发展, 引导社会资金进入创业投资领域, 本身不从事创业投资业务。这是政府第一次对引导基金的内涵、性质进行明确定义。随着经济与行业的发展, 政府投资基金的投资范围向创业投资以外的领域不断扩展, 逐步成为我国各类私募股权投资基金市场的重要出资人和组成部分。根据2015年11月财政部发布的《政府投资基金暂行管理办法》, 政府投资基金是指由各级政府通过预算安排, 以单独出资或与社会资本共同出资设立, 采用股权投资等市场化方式, 引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节, 支持相关产业和领域发展的资金。上述办法指出, 各级财政部门应在支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展、支持基础设施和公共服务领域等四个领域设立基金, 这表明包括创业投资引导基金、产业投资基金、PPP基金在内的各类政府出资类基金统一被命名为政府投资基金。
  
  三、国外政府投资基金绩效评价研究
  
  1977年, 美国国家科学基金会提议设立中小企业研究支持计划 (SBIR) .该计划是由政府机构发起的资助小企业技术成果产业化的计划。它要求项目的负责人必须是小企业的雇员。Audretsch等 (2002) 运用TOBIT模型估测了SBIR对私人公司研发和销售的影响。实证检验和案例研究表明, SBIR计划有力的刺激了中小企业的研发投入, 推动了研发成果的商业化。这是国外首次对政府引导私人资本的效应进行研究。作者建议, 虽然检验结论是正向和可靠的, 但有必要进一步扩大研究领域, 对除SBIR以外的政府投资基金的运行结果进行检验分析。
  
  澳大利亚政府于1997年3月提出实施澳大利亚创新投资基金计划 (IIF计划) , 由澳大利亚产业研究与开发委员会负责, 主要是向处于发展早期的小企业提供资本支持。Cumming (2005) 对IIF计划的运行效果进行了研究。数据分析证明, IFF计划在支持早期创业企业、高科技企业发展方面成效显着:不仅提供了企业发展早期的资本, 同时也向企业提供了有效的增值服务。但由于基金尚未进入退出期, 缺乏退出期相关数据, 作者没有对IIF计划的退出表现进行研究。
  
  有别于一般的政府投资基金, 劳动力支持基金 (LSIF) 是加拿大政府在1983年发起的一种特殊政府投资基金。LSIF属于一种对普通个人投资者发行的、并可在公开证券市场上交易的共同基金。为了引导个人资金投向处于早期发展阶段的小企业, 一方面, 政府对投资者实施优惠税收政策, 另一方面对基金规定了较多的投资限制 (投资进度、再投资比例等) .Cumming (2003) 、Cumming和Macintosh (2005) 通过研究指出, 通过税收优惠吸引投资者资金通过LSIF投向小企业的方式造成的公共成本过高, 并且由于对基金实施的较多投资限制制约了基金引导作用的有效发挥。
  
  20世纪80年代后, 很多国家政府运用政府投资基金的方式去支持新设立的创新企业。Munari (2010) 收集了英国1998年到2007年间898家风险投资公司的运行数据, 并应用这些数据去评估政府投资的介入是否影响风险投资公司对不同经济发展程度地区的支持效果。最终检验结果表明, 地区特征的确存在。因此, 作者指出对基金实际运行效果的评价必须考虑区域经济发展水平和发展特点。
  
  国外的研究分几个阶段, 2000年前主要是对政府投资基金在支持创新创业的中小企业方面是否存在正向作用进行检验, 没有对基金发挥作用的地区效应、退出表现等因素进行分析, 也没有构建完整的基金评价指标体系。2000年之后, 国外的学者开始更深入的分析政府投资基金与市场化基金的运行表现差异, 通过实证检验揭示影响基金运行效果的关键因素并据此提出相应的政策建议。但是, 考虑到基金运行的地区经济发展程度的差异, 国外的研究结论并不能直接套用到国内, 同时也没有构建起相对完善的政府投资基金运行绩效评价体系。
  
  四、国内政府投资基金绩效评价研究
  
  创业投资引导基金是我国政府投资基金的重要构成, 同时也是国内首先出现的政府投资基金种类。如前所述, 《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》第一次对创业投资引导基金的内涵、性质进行了明确定义。随后, 国内学者对创业投资引导基金的绩效评价方法进行了探索和研究。
  
  2007年, 北京中关村创业投资发展中心副总经理于凤坤博士在《中国科技投资》上撰文总结了中关村创业投资引导基金的实践经验, 肯定了基金的引导作用, 并提出了如何科学评价基金运作绩效的问题, 这是国内第一次提出政府投资基金的绩效评价问题。于风坤尝试性的提出将基金所投项目分为政策性和经营性两种类别, 并根据项目性质分类考核的方法。该方法实质上属于项目评价, 并不属于基金绩效评价。
  
  隋薇薇 (2008) 通过分析国有资本作为投资主体与投资领域间存在的各种矛盾, 提出了对国有资本作为投资主体的风险投资评估体系的修正和完善, 通过新增一个一级指标 (地域影响性) 及三个二级指标 (产业导向性、项目影响力、政府相关性) 构建了一个新的国有资本风险投资评价指标体系。李洪江 (2011) 提出了基于引导基金政策效应的绩效评价价值取向, 初步建立了以引导基金政策效应为核心的包含政府产业导向、政府支持方向、杠杆效应、风险控制效果、基金的保值增值等在内的基金绩效评价指标体系。这是国内首次提出的基于引导基金引导效应的政策指标评价体系, 为国内有关引导基金绩效评价的研究开辟了新视角。但是上述两名学者提出的评价指标体系更多的是一种定性分析, 在实际操作中难以对基金的运行效果进行进一步量化分析和横向对比。
  
  梁娟 (2011) 借鉴国内外学者的前期研究, 结合国内引导基金的发展实际, 提出了一套包含三个一级指标 (业务指标、管理指标和效益指标) 、六个二级指标和十七个三级指标在内的绩效评价指标体系。这是国内构建的第一套包含定量和定性指标在内的完整基金绩效评价体系, 各项指标都有明确的定义和计算方法, 但作者并没有研究确定各项指标的权重。2013年, 为向安徽省创业投资引导基金的绩效评估提供指导, 中国风险投资研究院合肥分院的丁艳探索性的构建了包含政策绩效、财务绩效、经济绩效和社会综合绩效四个一级指标在内的两级绩效评价指标体系, 并建议采用主观赋权法确定各项指标权重, 但她没有将该方法实际运用到基金评价并给出对应的评价结果。
  
  罗思民 (2014) 针对科技型中小企业技术创新基金项目的绩效评估进行了研究, 通过设立三个一级指标、九个二级指标、二十二个三级指标的指标评价体系, 并运用层次分析法 (AHP) 给出了各项指标的权重, 最终得出了创新基金项目的绩效评价指标体系。该研究虽然取得了评价对象的评价结果, 但考评的对象是创新基金所支持的各类项目, 没有对基金的整体运行绩效进行评价。
  
  刘春晓 (2015) 利用平衡积分卡原理设计了五因素的基金评价指标体系, 随后运用层次分析法 (AHP) 确定了各项指标的权重设置, 同时以北京市新兴产业创业投资引导基金参股基金为例基于TOPSIS模型进行了实证研究, 最终给出了13只参股基金的绩效评价排名。由于该研究中各基金的评价结果指数数值呈现过度集中, 结合评价指标体系中政策效果维度仅占28.94%的现象, 我们认为该项研究中可能存在指标设置不够科学的问题。此外, 对基金的评价也没有明确是基于财政出资人还是创投机构角度, 存在指标设置的侧重点不明的问题。
  
  鉴于直觉模糊层次分析法在刻画不确定评价信息方面相对于传统模糊绩层次分析法的优越性, 顾婧 (2015) 首先从政策效应、经济效应以及管理效应三个维度构建了基金绩效评价指标体系, 再利用直觉模糊层次分析法对成都市两只创业投资引导基金进行了评价并成功给出了两支基金的排名。
  
  为更准确的赋予所评价基金各项评价指标的权重, 李延利 (2017) 首先通过专家问卷调查的方式构建了战略性新兴产业政策导向性参股基金绩效评价指标体系, 然后运用直觉模糊层次分析法对基金进行评价, 最终得出:在对政府投资基金进行考评时基金政策维度指标权重超过50% (53.7%) , 其次是盈利情况和管理规范情况 (分别占比27.7%和18.6%) , 同时政策维护指标中, “社会资本吸收比例”和“投向所扶持产业创业企业资金规模比例”两项指标所占的权重应相对较大。该研究数据处理方法合理, 最终得出的结论也契合财政对政府投资基金的运行诉求, 但没有对具体政府投资基金的实际运行情况进行检验。
  
  2011年之前, 国内对政府投资基金绩效评价的研究主要集中在评价指标的选取方面, 并初步形成了政策、经济、业务管理等维度体系。2011年之后, 国内学者开始转向研究确定上述指标体系中各项指标的权重, 取得了相对科学合理的权重设计。但由于政府投资基金的运行数据获取难度较大, 相关实证研究进行较少, 因此所运用指标的准确性和实用性也有待于进一步的研究。
  
  五、结语
  
  国外学者早期研究证明, 通过向创投公司提供融资支持, 政府投资基金可以实现对创新型创业企业的间接支持, 从而体现对产业的引导和扶持作用。我国学者通过多年的研究, 已经构建了相对完善的政府投资基金绩效评价体系, 同时通过IFAHP等方法赋予各评价指标相对合理的权重占比。这些权重赋值中, 基金政策性指标占据较大的权重也与政府投资基金的内涵相吻合。但由于基金运行数据较难收集, 更进一步的实证研究较少进行, 这也为下一步的研究指明了方向。
  
  参考文献
  
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